醫(yī)療器械新規(guī)力推最嚴監(jiān)管

在“服役”14年后，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》迎來首次“大修”。3月31日，國務院頒布的新版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》(下稱新《條例》)正式亮相，新《條例》將于今年6月1日正式實施。

這是我國醫(yī)療器械監(jiān)管現(xiàn)代化進程中的一件大事。眾所周知，醫(yī)療器械的安全有效直接關(guān)系公眾健康和生命安全，是重大民生和公共安全問題?；诖耍隆稐l例》對完善監(jiān)管體系、激發(fā)市場活力、引導社會共治進行了全面改革創(chuàng)新。

新《條例》共8章80條。其以分類管理為基礎，以風險高低為依據(jù)，在完善分類管理、適當減少事前許可、加大生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和使用單位的責任、強化日常監(jiān)管、完善法律責任等方面做出較大修改?？v觀修訂后的新《條例》，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度、深化行政審批制度改革和推進政府職能轉(zhuǎn)變的精神躍然紙上。

提升風險治理能力

監(jiān)管現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。風險治理是監(jiān)管現(xiàn)代化的必由之路。新《條例》從源頭治理、系統(tǒng)治理和依法治理三個方面，提升了醫(yī)療器械風險治理能力。

新《條例》力圖從源頭治理就開始協(xié)調(diào)好監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，有效的醫(yī)療器械監(jiān)管必須平衡好公眾健康、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)品可及等因素，實現(xiàn)各利益相關(guān)方包容性發(fā)展。

過去，我國在對待監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系上有過曲折，給企業(yè)造成一些負擔。例如，強制性安全認證與醫(yī)療器械注冊多頭管理和重復執(zhí)法，低風險產(chǎn)品監(jiān)管也采用嚴格行政許可等，都不利于激發(fā)市場主體的活力。在新《條例》修訂過程中，監(jiān)管部門廣泛聽取生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和中外專家意見，充分認識到強大的產(chǎn)業(yè)與強大的監(jiān)管相輔相成，故做出兩方面調(diào)整。其一，根據(jù)風險等級完善分類管理制度，遵循寬嚴有別的原則，重點監(jiān)管高風險產(chǎn)品。比如在產(chǎn)品注冊方面，將原來規(guī)定的所有產(chǎn)品均須經(jīng)過批準注冊修改為第一類醫(yī)療器械產(chǎn)品備案管理，第二類由省實行注冊管理，第三類由國家注冊管理。其二，將具有確定的品種注冊證作為生產(chǎn)許可證必須具備的前提條件，確保生產(chǎn)許可證的核發(fā)不虛置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這就促使企業(yè)做大做強，提供更好、更新和更經(jīng)濟的產(chǎn)品，從源頭上協(xié)調(diào)好監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系。

新《條例》以系統(tǒng)治理的眼光，謀劃合理配置橫向監(jiān)管與縱向監(jiān)管的權(quán)力，以應對系統(tǒng)性、全局性風險。

從橫向看，需要形成全過程無縫隙監(jiān)管鏈條。醫(yī)療器械生命周期包括研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用四個環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)的疏漏都可能在質(zhì)量安全方面產(chǎn)生明顯的“木桶效應”。現(xiàn)行《條例》對醫(yī)療器械臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范制定、醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)資質(zhì)認定、醫(yī)療器械廣告監(jiān)管職責分工不明晰，實踐中還存在重產(chǎn)品審批、輕過程監(jiān)管的現(xiàn)象。有鑒于此，新《條例》將企業(yè)主體資質(zhì)、產(chǎn)品質(zhì)量和各環(huán)節(jié)行為統(tǒng)一納入監(jiān)管范疇，基本形成嚴密的全鏈條監(jiān)管體系。

從縱向看，力爭科學配置監(jiān)管資源。新《條例》通過調(diào)整審批和備案權(quán)限，在強調(diào)統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管機構(gòu)的基礎上，充分發(fā)揮地方掌握實際信息的優(yōu)勢。在注冊環(huán)節(jié)，明確第一類醫(yī)療器械由地市局審批改為備案，保留第二、三類醫(yī)療器械分別由省局、國家總局審批。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)向省局備案，第二、三類由省局審批，改為第一類向地市局備案，保留第二、三類由省局審批。在經(jīng)營環(huán)節(jié)，由第一類醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)向省局備案，第二、三類由省局審批，改為第一類無需備案或?qū)徟?，第二類由地市局備案，第三類由地市局審批?/span>

新《條例》本著依法治理的思路，努力用最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，來建立最嚴格的監(jiān)管制度，以確保醫(yī)療器械安全有效。具體而言，新《條例》全面細化法律責任，對應各章設定的義務，按照違法行為的嚴重程度，分條、分項設定法律責任，增強條款的可操作性。與此同時，調(diào)整處罰幅度，增加處罰種類，加大對嚴重違法行為的震懾力。例如，對未經(jīng)許可擅自生產(chǎn)經(jīng)營醫(yī)療器械的行為實施重罰;檢驗機構(gòu)出具虛假報告的，一律撤銷機構(gòu)資質(zhì)并納入“黑名單”，10年內(nèi)不受理資質(zhì)認定申請;對受到開除處分的直接責任人員，規(guī)定10年內(nèi)不得從事醫(yī)療器械檢驗工作。

    “放”“管”結(jié)合

政府和市場是激發(fā)經(jīng)濟活力的兩個基本要素。打造中國經(jīng)濟的“升級版”，需要產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)新的突破。一般而言，市場應當在資源配置中起決定性作用，政府則應當致力于打造一個法治、公平、有序的良好競爭環(huán)境。因為，市場活力有一個度，活力不足會導致生產(chǎn)力水平低下，無法滿足消費者的多元需求，也不利于保障產(chǎn)品質(zhì)量安全;但倘若活力過了頭，資本的“野性”也會被無限激發(fā)，造成過度競爭甚或利益驅(qū)動。

西方國家近30年的新自由主義改革浪潮中，政府一方面放松對微觀經(jīng)濟運行的管制和干預，另一方面則加強對食品藥品等民生領(lǐng)域的監(jiān)管，二者并行不悖。我國正處于進一步深化政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，簡政放權(quán)并不是一味放任不管甚或一放了之，需要堅持許可和監(jiān)管并重。換言之，“放”和“管”如同兩個輪子，必須同時運轉(zhuǎn)，“放什么”和“怎樣管”都必須清晰明確。唯有如此，行政體制改革才能順利推進，市場活力也才能被有效激發(fā)。

新《條例》努力提高分類管理制度的科學性。醫(yī)療器械種類繁多、跨度極大、業(yè)態(tài)復雜，大到核磁共振儀器，小到壓舌板，風險確實存在差異。這些特點決定了政府既要對醫(yī)療器械實施嚴格管理，又不能“一刀切”。而要做到分類管理、寬嚴有別，就需要在高風險產(chǎn)品上“加壓”，在低風險產(chǎn)品上“松綁”。具體而言，新《條例》是按照“風險程度低”、“中度風險”和“較高風險”，分別采取“常規(guī)管理”、“嚴格控制管理”和“特別措施嚴格控制管理”，較比原《條例》更加嚴格，以保證相應類別的醫(yī)療器械安全和有效。

新《條例》適當減少事前行政審批，減少政府對市場運行的不當干預，把市場和社會能做的事情盡量放出去、放到位，來激發(fā)各類市場主體活力?，F(xiàn)行《條例》規(guī)定了16項行政許可，新《條例》不但沒有增設新的許可，而且結(jié)合歷次行政許可清理，共減掉7項許可。包括將國產(chǎn)和進口第一類醫(yī)療器械的產(chǎn)品注冊改為備案，將第二、三類醫(yī)療器械非實質(zhì)性變化的變更注冊改為備案，將開辦第二類醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)的許可改為備案，取消第二類醫(yī)療器械臨床試驗審批、縮減第三類醫(yī)療器械臨床試驗審批范圍，取消現(xiàn)行條例規(guī)定的醫(yī)療機構(gòu)研制醫(yī)療器械審批、第三類醫(yī)療器械強制性安全認證等許可事項。

新《條例》著重加強事中、事后監(jiān)督管理。通常而言，越是減少了事前許可，那么，事中、事后的監(jiān)管越要跟上，這才能把政府該管的事項切實管好、管到位。為此，新《條例》對上市產(chǎn)品進行全過程風險控制，增設醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測制度、再評價制度、召回制度等多項管理制度。此外，新《條例》強化日常監(jiān)管職責，規(guī)定監(jiān)管部門應當對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件是否持續(xù)符合法定要求、質(zhì)量管理體系是否保持有效運行等事項進行重點檢查，對在產(chǎn)、在售、在用醫(yī)療器械進行抽檢并發(fā)布質(zhì)量公告，對有不良信用記錄的單位增加監(jiān)督檢查頻次等。

   創(chuàng)新社會共治

在現(xiàn)代社會，任何主體都無法單獨應對廣泛分布的風險，必須調(diào)動社會各類主體共治共享，實現(xiàn)政府管理與社會自我調(diào)節(jié)的良性互動。與傳統(tǒng)行政管理相比，社會治理強調(diào)多元主體、平等關(guān)系、靈活方式和新型手段，每個社會主體既是治理者，又是被治理者。

從這個角度來看，醫(yī)療器械產(chǎn)品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的，還是“用”出來的。那么，“管”對應的政府、“產(chǎn)”對應的企業(yè)以及“用”對應的消費者，都應積極為醫(yī)療器械產(chǎn)品的安全負責。

具體而言，生產(chǎn)經(jīng)營者應當真正成為醫(yī)療器械安全的第一責任人。新《條例》在發(fā)揮政府主導作用的前提下，強調(diào)企業(yè)的主責作用。一是加大生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量方面的控制責任。要求企業(yè)針對所生產(chǎn)的醫(yī)療器械，建立健全包括產(chǎn)品設計開發(fā)、原材料采購、生產(chǎn)過程控制等方面的質(zhì)量管理體系，保持體系有效運行并定期提交自查報告。二是建立經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)的進貨查驗及銷售記錄制度，強化銷售環(huán)節(jié)中的臺賬制度、檢查驗收制度和索證義務;第二類醫(yī)療器械批發(fā)企業(yè)及第三類醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)還應當建立銷售記錄。三是增設使用單位的醫(yī)療器械安全管理義務。要求設置與在用醫(yī)療器械品種、數(shù)量相適應的貯存場所，加強對工作人員的技術(shù)培訓，按規(guī)定開展大型醫(yī)療器械的維護保養(yǎng)工作等。

與此同時，新《條例》著力調(diào)動社會主體監(jiān)督的積極性。新《條例》規(guī)定，醫(yī)療器械行業(yè)組織應當加強行業(yè)自律，引導企業(yè)誠實守信;增設投訴舉報制度，并獎勵經(jīng)查實的舉報，以此激發(fā)全社會參與共治的熱情。

此外，新《條例》還以信息化為重點進行監(jiān)管模式革新。信息化是現(xiàn)代監(jiān)管機構(gòu)的重要工具，通常比硬性管控手段更為高效。新《條例》規(guī)定，全國建立統(tǒng)一的醫(yī)療器械監(jiān)管信息平臺，食品藥品監(jiān)管部門通過平臺依法及時公布醫(yī)療器械許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息。監(jiān)管信息從政府獨享變?yōu)楣_透明，既可以倒逼企業(yè)珍惜聲譽，提高質(zhì)量管理水平;又能夠幫助消費者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進良性市場競爭。更重要的是，以信息化為重點的監(jiān)管模式革新，代表著未來監(jiān)管的發(fā)展方向。